Luật PPP và thách thức đầu tư cơ sở hạ tầng

28-05-2020 11:06:35+07:00
28/05/2020 11:06 2
  •  

Luật PPP và thách thức đầu tư cơ sở hạ tầng

Dự luật Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) đang trình tại kỳ họp thứ 9 của Quốc hội nhận được rất nhiều sự quan tâm của các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Dịch Covid-19 đã đặt các quốc gia đứng trước nhu cầu tái thiết nền kinh tế và tăng cường đầu tư cơ sở hạ tầng. Nhưng bối cảnh kinh tế hậu Covid-19 đã có những thay đổi và tác động rất lớn đến khu vực công, các nhà đầu tư và người sử dụng dịch vụ, nên nhiều vấn đề cần phải đặt ra để từ đó có những bổ sung, điều chỉnh kịp thời cho nội dung của dự luật trước khi Quốc hội thông qua.

Ngay cả trong điều kiện kinh tế thuận lợi, việc huy động nguồn vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng luôn là một thách thức tại các quốc gia đang phát triển. Ảnh minh họa: TTXVN

Thu hút đầu tư PPP sẽ khó khăn hơn, nên phải xóa các rào cản

Thực tế triển khai các dự án PPP cho thấy ngay cả trong điều kiện kinh tế thuận lợi, việc huy động nguồn vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng luôn là một thách thức tại các quốc gia đang phát triển. Đại dịch Covid-19 đã làm suy giảm nghiêm trọng tiềm lực kinh tế của các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam.

Các hoạt động kinh tế bị tê liệt dẫn đến nguồn thu ngân sách của Chính phủ sụt giảm mạnh, trong khi chi phí xử lý dịch và bảo đảm an sinh xã hội rất lớn làm mức thâm hụt ngân sách tăng mạnh, ảnh hưởng trực tiếp đến nguồn lực đầu tư của Chính phủ.

Trong khi đó, Chính phủ vẫn cần đầu tư để phát triển cơ sở hạ tầng và dịch vụ công một cách nhanh chóng nhằm tái thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo công ăn việc làm và khuyến khích đầu tư.

Các dự án PPP quy mô lớn thông thường sẽ mất nhiều thời gian để triển khai, trong khi các dự án nhỏ có thể thực hiện nhanh và đem lại hiệu quả sớm hơn, góp phần thúc đẩy nhanh quá trình hồi phục kinh tế.

Do vậy, việc quy định quy mô tối thiểu các dự án như trong dự luật PPP hiện nay không cần thiết, vì nó sẽ bỏ lỡ các dự án PPP quy mô nhỏ nhưng có ý nghĩa thúc đẩy kinh tế - xã hội và phù hợp với điều kiện của nhiều địa phương. Mặt khác, việc hạn chế lĩnh vực đầu tư PPP (hiện tại dự luật PPP chỉ bao gồm năm lĩnh vực) cũng là một rào cản thu hút đầu tư tư nhân vào các lĩnh vực cơ sở hạ tầng khác.

Mở rộng lĩnh vực đầu tư theo hình thức PPP không có nghĩa là nguồn lực của Nhà nước sẽ bị dàn trải, vì thực tế cho thấy chưa có một dự án PPP nào ngoài lĩnh vực giao thông mà Nhà nước đã tham gia hỗ trợ tài chính để bảo đảm tính khả thi của dự án. Hỗ trợ của Nhà nước cho các dự án PPP đã triển khai chủ yếu là phục vụ công tác giải phóng mặt bằng -  đây là hỗ trợ không được xem mang tính ”ưu ái” cho dự án PPP, vì ngay cả khi Nhà nước tự đầu tư thì vẫn phải thực hiện việc này. Việc mở rộng hoặc thậm chí không hạn chế lĩnh vực đầu tư  theo hình thức PPP có ý nghĩa quan trọng trong việc huy động tối đa nguồn lực tài chính, công nghệ, kỹ thuật của khu vực tư nhân đáp ứng nhu cầu đa dạng về dịch vụ công của quốc gia trong thời gian tới. 

Đầu tư PPP sẽ trở nên rủi ro hơn cho khu vực tư nhân nên phân bổ và quản lý rủi ro cần linh hoạt hơn

Trong đại dịch Covid-19, hầu hết các quốc gia áp dụng phong tỏa hoặc giãn cách xã hội dẫn đến nhu cầu sử dụng cơ sở hạ tầng giao thông, điện, nước sụt giảm, dẫn đến nguồn thu của nhiều dự án bị sụt giảm mạnh. Các vấn đề địa chính trị, kinh tế thế giới nổi nên làm cho các hoạt động đầu tư xuyên biên giới và các dự án dài hạn trở nên rủi ro hơn.

Trước thực tiễn này, để thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án hạ tầng dài hạn, Luật PPP nên được xem là luật khung và không nên đi vào chi tiết quy định cách thức và tỷ lệ chia sẻ rủi ro của Nhà nước. Việc quy định chi tiết một số loại bảo lãnh của Chính phủ cho dự án PPP, như trong dự luật hiện tại, vừa thừa lại vừa thiếu. Thừa vì nó không tạo ra sự linh hoạt cho cả khu vực công và khu vực tư trong các dự án PPP khác nhau. Đồng thời nó lại thiếu khi xét các rủi ro khác cần sự tham gia của Nhà nước thì lại không được đề cập, ví dụ như bảo lãnh trách nhiệm thực hiện hợp đồng trong bối cảnh mức độ tín nhiệm quốc gia còn thấp. Trên cơ sở luật khung, tùy theo định hướng chính sách và nguồn lực quốc gia trong từng giai đoạn, Chính phủ sẽ có các hướng dẫn và quy định cụ thể.

Bên cạnh đó, Covid-19 còn có ảnh hưởng lâu dài đến cách thức sử dụng dịch vụ hạ tầng, dịch vụ công của người dân và doanh nghiệp, đó là sự dịch chuyển sang kết hợp với các dịch vụ ứng dụng số và công nghệ. Do vậy, Luật PPP cần thúc đẩy ứng dụng công nghệ, đổi mới sáng tạo của khu vực tư nhân trong các dự án hạ tầng và đây cũng chính là lý do cần có sự tham gia của khu vực tư nhân bên cạnh mục đích thu hút vốn. Để thúc đẩy vấn đề này, việc yêu cầu nhà đầu tư chia sẻ lợi nhuận tạo ra do sự sáng tạo, đổi mới của khu vực tư nhân cần phải hủy bỏ. Các quy định về kiểm toán nhà nước đối với hoạt động của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong dự luật PPP cần áp dụng theo thông lệ quốc tế dựa trên nguyên tắc tôn trọng hợp đồng PPP và hoạt động kinh doanh của nhà đầu tư.

Chuẩn bị dự án nghiêm túc để thu hút đầu tư PPP

Đầu tư cơ sở hạ tầng tại nhiều quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam, thường gặp hai thách thức song hành: (1) thiếu hụt nguồn vốn để đầu tư cơ sở hạ tầng và (2) thiếu các dự án PPP có tính khả thi để tài trợ vốn.

Một trong những giải pháp quan trọng để xử lý vấn đề này là phải chuẩn bị dự án PPP nghiêm túc để tổ chức đấu thầu cạnh tranh và minh bạch lựa chọn nhà đầu tư. Đây là cách thức tốt nhất để có thể thu hút các nhà đầu tư nghiêm túc, đồng thời đem lại hiệu quả cao nhất cho lợi ích quốc gia và người sử dụng. Dự luật PPP cần bổ sung quy định hoặc khuyến khích các bộ ngành và địa phương thực hiện nghiêm túc việc chuẩn bị dự án cũng như hình thành đơn vị phát triển dự án chuyên nghiệp để chuẩn bị các dự án PPP thế hệ mới mang tính bài bản và tạo ra sự cân bằng giữa lợi ích và rủi ro của các bên tham gia.

Vốn nhà nước và giám sát tài sản công, tài chính công trong dự án PPP

Các vụ việc tham nhũng đất đai trong dự án BT, hay thiếu minh bạch về đặt trạm, mức phí của dự án BOT khiến hình ảnh dự án PPP trong mắt người dân trở nên xấu xí theo. Tuy nhiên, PPP là “rộng” hơn BOT rất nhiều và ngay cả những bất cập của BOT thì cũng có thể xử lý được trong luật. Trong khi đó, BT, bản chất không phải là PPP, có thể loại bỏ khỏi luật - tức “khai tử” luôn hình thức BT vốn là mảnh đất của tham nhũng và sai phạm lâu nay. Để tăng tính minh bạch, quản lý và giám sát tốt hơn vốn nhà nước, Viện nghiên cứu Chính sách và Phát triển Truyền thông (IPS) và Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARCI) gần đây kiến nghị Quốc hội các giải pháp để cụ thể hóa vào luật về PPP, bao gồm:

Thứ nhất, vấn đề vốn nhà nước. Không phải tất cả các dự án PPP đều cần vốn nhà nước. Hình thức hỗ trợ của Nhà nước có thể là: (i) Tạo cơ chế, trao quyền kinh doanh dự án cho tư nhân, cung cấp dịch vụ bảo lãnh...; (ii) Hỗ trợ tài chính cho một số dự án để đảm bảo tính khả thi. Do đó, vốn nhà nước trong dự án PPP không nên dừng lại ở giai đoạn chuẩn bị dự án và xây dựng mà cần bổ sung cả giai đoạn triển khai dự án. Cũng cần có dòng ngân sách hoặc quỹ đầu tư PPP vì cơ chế giải ngân theo đầu tư công căn cứ kế hoạch ngân sách không thể triển khai được trong thời gian qua.

Thứ hai, để việc giám sát dự án PPP đảm bảo hiệu quả nhưng không ảnh hưởng đến hoạt động của doanh nghiệp dự án, nên: (i) Ngoài cơ chế giám sát việc thực hiện hợp đồng của doanh nghiệp dự án, cần có cơ chế giám sát việc thực hiện hợp đồng của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền/ký hợp đồng. Nguyên tắc bình đẳng trong quan hệ dân sự cần tôn trọng; (ii) Một cách tốt nhất để giám sát dự án là minh bạch, công khai trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư, công khai thông tin dự án cho người dân, lấy ý kiến của họ trước khi triển khai và cho phép người dân giám sát qua các tổ chức đại diện. Quy định này cần đảm bảo không ảnh hưởng đến doanh nghiệp.

Trần Duy Hưng

TBKTSG

Loading...
×
vietstock logo
Về đầu trang