Phác đồ trị 'bệnh' cho hệ thống ngân hàng
Phác đồ trị 'bệnh' cho hệ thống ngân hàng
Phương pháp tái cấu trúc hệ thống ngân hàng để ngăn ngừa một sự đổ vỡ trước mắt và phục hồi lòng tin thì có nhiều, nhưng quan trọng là chúng không ảnh hưởng xấu hoặc đảo ngược tiến trình cải cách và lành mạnh hóa hệ thống ngân hàng trong dài hạn.
Bài 1: Ngân hàng Việt đã lún sâu vào khó khăn
Khi nào thì cần tái cấu trúc?
Trước khi bắt đầu, cần nói qua một chút về khái niệm. Cụm từ "tái cấu trúc hệ thống ngân hàng" chỉ dùng khi có bằng chứng mất khả năng thanh toán của một bộ phận trong hệ thống ngân hàng thương mại ở một quy mô nhất định nào đó, mà theo như một số tác giả thì tương đương với 20% tổng lượng tiền gửi trong hệ thống ngân hàng. Nếu ở quy mô nhỏ hơn thì cụm từ "tái cấu trúc ngân hàng" là chính xác hơn, liên quan đến việc xử lý khả năng mất thanh khoản của từng ngân hàng riêng biệt.
Ở Việt Nam, vì chưa/không có những số liệu đáng tin cậy về rủi ro mất thanh khoản của từng ngân hàng và cả hệ thống ngân hàng nên sự cần thiết phải tiến hành "tái cấu trúc hệ thống ngân hàng" đã chưa được minh chứng đầy đủ, gợi cho ta thấy cái gì đó như có tính phong trào, cũng như kiểu gần đây rộ lên cụm từ "tái cấu trúc nền kinh tế", mặc dù không có nhiều người hiểu đúng thế nào là tái cấu trúc nền kinh tế và, quan trọng hơn, là nên bắt đầu từ đâu, làm như thế nào, bằng phương tiện gì..v.v...
Giả thiết rằng hệ thống ngân hàng Việt Nam đang trên bờ vực khủng hoảng, mất khả năng thanh toán do nợ xấu tăng mạnh và thiếu hụt thanh khoản (ở một số ngân hàng, và có khả năng lây lan rộng và nhanh chóng), cần phải thực thi ngay việc tái cấu trúc nó. Lúc này, tình hình đã vượt khỏi phạm vi trách nhiệm và can thiệp của NHNN.
Chính phủ cần phải đưa ra một gói chính sách và giải pháp, bao gồm chuẩn đoán ở tầm vĩ mô các nguyên nhân gây ra rủi ro đổ vỡ hệ thống cũng như các giải pháp ở tầm vi mô để tăng cường giám sát hoạt động ngân hàng, sửa chữa những thiếu sót trong hệ thống pháp lý, luật lệ và trong công tác kế toán, kiểm toán, và cứu vớt hay giải thể các ngân hàng mất khả năng thanh toán. Sự thành công của việc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng phụ thuộc rất nhiều vào một chiến lược toàn diện xử lý hữu hiệu tất cả các vấn đề này.
Mất khả năng thanh toán - Khó thấy, khó thừa nhận
Trở ngại đầu tiên khi tái cấu trúc ngân hàng, cho dù là tái cấu trúc một ngân hàng hay cả hệ thống, là sự thiếu động lực cho cả giới quản lý ngân hàng lẫn giới giám sát ngân hàng để nhận ra và xử lý các ngân hàng mất khả năng thanh toán. Mặc dù người ta đã cố gắng áp dụng các chuẩn mực vốn theo khuyến nghị của Ủy ban Giám sát ngân hàng Basle (Basle Committee) để đánh giá rủi ro tài sản ngân hàng nhưng sẽ vấn rất khó để giới quản lý và giám sát ngân hàng nhận ra và thừa nhận rằng một ngân hàng nào đó đang phải đối mặt với thua lỗ không thể khắc phục được trong một thời gian định trước theo luật định hiện hành.
Lý do đằng sau việc này một phần là bởi sự thiếu vắng các chuẩn mực kế toán dẫn đến các khoản vay xấu tiếp tục được gia hạn, một phần là bởi người ta e ngại rủi ro chính trị khi phải tuyên bố dùng tiền thuế của dân để cứu vớt ngân hàng phá sản, và phần nữa là do các ông chủ ngân hàng cũng như Chính phủ muốn duy trì một ngân hàng nào đó để cấp vốn cho một nhóm lợi ích hoặc một bộ phận kinh tế nào đó bằng mọi giá cho đến lúc nào có thể. Điều không may là việc không nhận ra và có hành động kịp thời đối với một ngân hàng có vấn đề nào đó thường dẫn tới sự tích tụ các tài sản xấu và ở trong các ngân hàng làm tăng khả năng đổ vỡ cho toàn hệ thống, để rồi người ta lại càng tìm cách che đậy và do đó vòng xoáy che giấu - tích tụ tài sản xấu - che giấu càng ngày càng tăng mãnh liệt đến lúc sụp đổ cả hệ thống.
Ở Việt Nam, trong tình hình tù mù thông tin với những lời đồn đoán, người ta chỉ được nghe những lời tuyên bố của giới quản lý ngân hàng nào đó rằng ngân hàng của họ chỉ có tỷ lệ nợ xấu dăm ba phần trăm gì đó, còn lâu mới đạt đến giới hạn nguy hiểm. Hy vọng rằng tình hình thực tế không giống như những gì mô tả ở đây.
Các kịch bản đối phó
Chính phủ nếu không muốn đóng cửa các ngân hàng phá sản thì thường sử dụng đến mấy giải pháp như: (i) gửi tiền vào tổ chức ngân hàng có vấn đề, biến nó thành vốn góp chủ sở hữu. Việc này thường dẫn đến tổn thất lớn về ngân sách và dự trữ ngoại hối quốc gia; (ii) sáp nhập dưới bàn tay đạo diễn của Chính phủ. Chính sách này đặc biệt hay được dùng khi Chính phủ bị hạn chế bởi nguồn vốn dùng để xử lý hậu quả của việc đóng cửa ngân hàng và khi toàn hệ thống ngân hàng có đủ lực tài chính để hấp thu ngân hàng phá sản. Tuy nhiên, khi phần lớn hệ thống bị suy sụp thì việc sáp nhập trở nên bất khả; và (iii) Chính phủ trực tiếp hỗ trợ. Có một số hình thức hỗ trợ, tùy thuộc vào mức độ khủng hoảng thanh khoản của các ngân hàng. Nếu tình hình chưa đến mức độ nghiêm trọng thì chính phủ có thể hỗ trợ thanh khoản, áp đặt trần lãi suất huy động (để chuyển một phần tổn thất vốn do nợ xấu cho người gửi tiền gánh chịu), kết hợp với việc cấm chuyển tiền gửi ra nước ngoài hoặc mở rộng loại hình kinh doanh hợp pháp cho ngân hàng (với hy vọng rằng các ngân hàng sẽ thành công ở những mảng kinh doanh phi ngân hàng này hơn là ở những mảng kinh doanh ngân hàng truyền thống). Dường như Chính phủ và NHNN đã có một số kinh nghiệm áp dụng cả 3 biện pháp này trong một vài thời điểm ở Việt Nam.
Khi tình hình thiếu hụt thanh khoản ở mức khủng hoảng thì các biện pháp can thiệp và hỗ trợ trực tiếp của Chính phủ phải nhằm xử lý các vấn đề về thiếu hụt vốn (điều lệ) và mất cân đối trên bảng cân đối tài sản của các các ngân hàng. Điển hình của các biện pháp này là sự bơm vốn trực tiếp của Chính phủ vào ngân hàng có vấn đề thông qua việc mua lại các tài sản xấu và cổ phần của các cổ đông (chính) và đưa người của mình vào các vị trí quản lý chủ chốt. Kèm theo đó, Chính phủ cũng có thể tuyên bố bảo lãnh cho tất cả các khoản tiền gửi (theo đó là tăng rủi ro đạo đức, như nói ở phần trên).
Bốn bước tái cấu trúc
Như vậy, phương pháp tái cấu trúc hệ thống ngân hàng để ngăn ngừa một sự đổ vỡ trước mắt và phục hồi lòng tin thì có nhiều, nhưng điều quan trọng hơn là việc sử dụng chúng không được làm ảnh hưởng xấu hoặc đảo ngược tiến trình cải cách và lành mạnh hóa hệ thống ngân hàng trong dài hạn. Để tái cấu trúc thành công trong dài hạn cần sử dụng các phương pháp thỏa mãn được các tiêu chí: tiết kiệm tối đa phí tổn, đơn giản khi thực hiện, phân bổ tổn thất một cách công bằng, giảm thiểu gánh nặng tài chính cho khu vực công, tránh tạo ra thêm các rủi ro đạo đức, và nâng cao chất lượng quản trị ngân hàng.
Khó có thể biết những biện pháp tái cơ cấu một hay một số ngân hàng có vấn đề nào đó của NHNN từ trước cho đến nay có thỏa mãn được các tiêu chí này không, cũng do vì sự không công khai thông tin từ NHNN. Thậm chí, theo lời nguyên Thống đốc NHNN Lê Đức Thúy, khi ông tại vị đã tiến hành một loạt các vụ sáp nhập các ngân hàng thương mại với nhau mà người ta chỉ biết được khi ông tiết lộ gần đây.
Về mặt pháp lý, quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng sẽ bao gồm 4 công việc có liên quan đến nhau:
1. Phục hồi lòng tin vào hệ thông ngân hàng (thông qua bảo lãnh tiền gửi, củng cố cơ cấu thể chế, thi hành các chuẩn mực kiểm toán và kế toán quốc tế, nhất là chi tiêu phân loại tài sản, thắt chặt công tác giám sát tuân thủ luật lệ, đào tạo cán bộ thanh tra giám sát của Chính phủ và nhân lực kiểm toán.
2. Thiết lập một khuôn khổ pháp lý cho can thiệp của Chính phủ nhằm đảm bảo rằng hệ thống bảo hiểm tiền gửi có đủ vốn để xử lý khủng hoảng và có thể được sử dụng một cách nhanh chóng và hiệu quả, và Chính phủ có được một quy trình toàn diện về theo dõi và đánh giá liên tục tình trạng nợ xấu và mất thanh khoản trong hệ thống ngân hàng, tránh được tình trạng bị động.
3. Thiết lập một khuôn khổ pháp lý cho can thiệp của Chính phủ vào ngân hàng mất khả năng thanh toán. Quá trình can thiệp của Chính phủ sẽ làm nảy sinh một số vấn đề về pháp lý liên quan đến việc nắm giữ cổ phần của các cổ đông hiện tại và vì thế cần có luật tương ứng để điều chỉnh. Ví dụ, khi Chính phủ bơm vốn vào cho một ngân hàng và nếu muốn các cổ đông hiện tại phải rút bớt cổ phần tương ứng để Chính phủ trở thành cổ đông chính có quyền bổ nhiệm người của mình vào các vị trí quản lý thì cần phải có một luật cho phép Chính phủ làm như vậy nếu họ không tự nguyện xin rút.
4. Thiết lập một cơ cấu để phục hồi tối đa các khoản nợ xấu. Phần nợ xấu (đáng kể) sau khi đã được phân loại thì chuyển giao xử lý cho (i) một bộ phận độc lập trong ngân hàng, chuyên trách về việc phục hồi tài sản; hoặc (ii) một cơ quan chuyên trách của Chính phủ như công ty quản lý tài sản (ACM) chuyên tiếp nhận, quản lý và thanh lý tài sản xấu.
Như vậy, có thể thấy quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng là một quá trình lâu dài, bao gồm nhiều biện pháp pháp lý triển khai theo từng bước từ những biện pháp khẩn cấp lập lại lòng tin đến việc tạo dựng những cơ chế để xử lý những ngân hàng đổ vỡ và giải quyết tài sản tồn đọng của chúng.
Bên cạnh tính pháp lý, yếu tố con người cũng rất quan trọng. Những cán bộ thanh tra giám sát ngân hàng cần phải được đào tạo và trang bị các kỹ năng để thực thi các luật định, và các nhà quản lý ngân hàng cần phải thấy được các lợi ích thiết thực khi tuân thủ nghiêm túc các luật định phòng ngừa rủi ro và thi hành các tiêu chuẩn kế toán, kiểm toán quốc tế. Nói cách khác, khuôn khổ pháp lý xung quanh viêc tái cấu trúc ngân hàng cần đảm bảo một cơ cấu thưởng phạt nhất quán để trừng trị các hành động gian lận, đầu cơ, đồng thời tưởng thưởng thái độ tuân thủ pháp luật về phòng ngừa rủi ro.
Rất mong là trên thực tế NHNN và rộng hơn là Chính phủ đã có những bước chuẩn bị và đã xây dựng được những thể chế và khuôn khổ pháp lý cần thiết, áp dụng và thực thi được các chuẩn mực quốc tế trong phòng ngừa rủi ro, và xây dựng được đội ngũ nhân lực chuyên môn để sẵn sàng phục vụ cho quá trình tái cấu trúc ngân hàng khi cần thiết, và trên hết hiểu rõ được nguyên nhân và cách xử lý vấn đề ..v.v... là những thứ mới nêu được một phần trong bài này.
Cũng mong rằng những bên hữu quan trên thực tế đã thực hiện được một số công việc cần làm liên quan đến tái cấu trúc mà không chỉ dừng lại ở việc tranh luận xem tái cấu trúc thì cần xóa bỏ ngân hàng nào, xóa bỏ bao nhiêu ngân hàng thì là đủ, xóa bỏ xong rồi thì làm gì... như đang diễn ra sôi nổi hiện nay, vốn chỉ làm cho người ta nghi hoặc rằng rốt cuộc hiểu biết về vấn đề tái cấu trúc còn quá hạn chế, mâu thuẫn, bất nhất, trong khi chưa có nhiều việc cần làm đã làm xong để sẵn sàng đối mặt với nguy cơ của một cuộc khủng hoảng thật sự có thể diễn ra nay mai.
TS. Phan Minh Ngọc
Diễn đàn kinh tế Việt Nam
